根據(jù)國家發(fā)展改革委發(fā)布的文件，人口10萬以上的建制鎮(zhèn)可以被稱為特大鎮(zhèn)。所謂建制鎮(zhèn)是指聚居常住人口在2500人以上，其中非農(nóng)業(yè)人口不低于70%，主要起到合理規(guī)劃、合理布局的作用，副縣級鎮(zhèn)的行政區(qū)類別也屬于建制鎮(zhèn)，而特大建制鎮(zhèn)就是滿足人口規(guī)模在10萬以上的這類建制鎮(zhèn)。截至2023年底，目前在我國2萬多個鎮(zhèn)中，特大鎮(zhèn)共有694個。其中廣東最多，達154個；江蘇其次，75個；安徽、浙江、福建、湖南特大鎮(zhèn)數(shù)量也都超過了40個。比如廣東佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)人口超過了95.5萬人，超過了很多縣域的規(guī)模；廣東東莞市虎門鎮(zhèn)和長安鎮(zhèn)，人口都超過了80萬；廣東中山市小欖鎮(zhèn)、廣東佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)、東莞市厚街鎮(zhèn)、江蘇張家港市楊舍鎮(zhèn)等10個鎮(zhèn)，人口也都超過了50萬。按區(qū)間段來看，30萬-50萬人口區(qū)間的特大鎮(zhèn)，有20個鎮(zhèn)；20萬-30萬區(qū)間的，有53個鎮(zhèn)；20萬人口以下的特大鎮(zhèn)，占絕對多數(shù)，占比達87.6%。

　　特大建制鎮(zhèn)在經(jīng)濟社會發(fā)展方面具有顯著的引領作用。據(jù)統(tǒng)計，2023年中國鎮(zhèn)域經(jīng)濟綜合實力前100強的特大鎮(zhèn)常住人口平均值為26.37萬人。其中有四個特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量超千億，超過500億元的共有11個，其中廣東占7個。百強鎮(zhèn)鎮(zhèn)本級可用財力平均值為20.62億元，其中昆山市玉山鎮(zhèn)、南海區(qū)獅山鎮(zhèn)都超過了50億元。百強鎮(zhèn)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值平均值為643億元，其中佛山市順德區(qū)北滘鎮(zhèn)等14個鎮(zhèn)超過了1000億元，工業(yè)實力雄厚。百強鎮(zhèn)擁有規(guī)上企業(yè)平均值為286家，其中佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)等3個鎮(zhèn)更是超過了1000家，為全縣(區(qū))經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實支撐。2023年鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿η?00強分布上，江蘇和廣東最多，均有22個鎮(zhèn)入圍；浙江、福建和江西緊隨其后，分別有13個、11個和9個鎮(zhèn)入圍。受益于珠三角和長三角兩大區(qū)域發(fā)展和輻射帶動，江西鎮(zhèn)域經(jīng)濟整體上升勢頭明顯。2024年鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿η笆畯?，全部都位于南方。這些鎮(zhèn)大都是各省的行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，區(qū)位優(yōu)勢明顯，產(chǎn)業(yè)基礎較為雄厚，就業(yè)機會多、收入水平高，發(fā)展勢頭良好。

　　特大建制鎮(zhèn)目前面臨的主要問題，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模與經(jīng)濟管理權限不匹配，這種不匹配限制了特大鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿?，使其難以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。具體來說，這些問題包括：一是財權與事權不匹配。特大鎮(zhèn)的財政資金大部分需要上繳，而實際留存的財權與其承擔的事權不匹配。這導致特大鎮(zhèn)在建設資金、城鎮(zhèn)化成本等方面難以負擔，限制了基礎設施建設和公共服務的發(fā)展。特大鎮(zhèn)在執(zhí)法權限、管理權限等方面受到限制，難以有效應對日益復雜的經(jīng)濟社會問題。二是土地利用權限不足。隨著人口和經(jīng)濟規(guī)模的增長，特大鎮(zhèn)對建設用地的需求不斷增加。然而，由于土地利用權限的限制，特大鎮(zhèn)往往面臨建設用地不足的問題，制約了其進一步發(fā)展。三是人員編制和人才吸引問題。特大鎮(zhèn)的人員編制往往難以滿足實際需求，導致管理力量不足。這限制了特大鎮(zhèn)在公共服務、社會治理等方面的能力。由于特大鎮(zhèn)在待遇、發(fā)展機會等方面與大城市相比存在差距，因此難以吸引和留住高素質(zhì)人才。四是體制束縛和制度瓶頸。特大鎮(zhèn)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政管理體制的束縛，難以獲得與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模相匹配的資源配置權限。這限制了特大鎮(zhèn)在財稅、土地利用、人員編制等方面的自主權，使其難以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。當前的政策制度對特大鎮(zhèn)的發(fā)展存在一定的制約。例如，在財政管理體制方面，特大鎮(zhèn)往往難以獲得足夠的財政支持；在土地管理制度方面，建設用地指標的限制也制約了特大鎮(zhèn)的發(fā)展。

　　特大建制鎮(zhèn)問題的具體解決路徑。一方面，就是擴權強鎮(zhèn)，主要適合特大建制鎮(zhèn)與縣城關鎮(zhèn)重合的類型。目前擴權強鎮(zhèn)政策主要包括賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分縣級經(jīng)濟社會管理權限，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置和編制配備，加強基礎設施建設，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，優(yōu)化政府職能，推進體制機制創(chuàng)新等內(nèi)容。這些措施旨在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合實力和競爭力，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。擴權強鎮(zhèn)實施方案是一個系統(tǒng)工程，涉及政策制定、組織實施、保障措施等多個方面。通過這些措施的實施，旨在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力和公共服務水平，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供有益的借鑒和啟示。

　　另一方面，就是撤鎮(zhèn)設市，主要適合特大建制鎮(zhèn)與城關鎮(zhèn)在空間上分離的情形。所謂撤鎮(zhèn)設市是指將現(xiàn)有的鎮(zhèn)級行政區(qū)劃升級為市級行政區(qū)劃的過程。這一過程通常涉及行政級別的提升，以及相應的行政管理體系和資源配置的變化。在中國，撤鎮(zhèn)設市的實施是為了適應經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的需要，特別是在一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)，由于其經(jīng)濟規(guī)模和人口數(shù)量已經(jīng)超過了傳統(tǒng)的鎮(zhèn)級行政區(qū)劃所能承載的能力，因此需要通過撤鎮(zhèn)設市來實現(xiàn)更好的管理和資源分配。中國在撤鎮(zhèn)設市方面已經(jīng)有了一些成功的案例。例如，2019年，浙江省溫州市蒼南縣下轄的龍港鎮(zhèn)被改為縣級龍港市，由浙江省管轄，溫州代管。設市后的龍港市GDP總量飆升到410億元，經(jīng)濟增速領跑于浙江各大縣域，人口也在持續(xù)流入，體現(xiàn)了行政區(qū)劃改革的強大動能。撤鎮(zhèn)設市是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟、社會、行政等多個方面的因素。它不僅能夠幫助經(jīng)濟強鎮(zhèn)突破行政級別的限制，更好地適應經(jīng)濟發(fā)展和城市化的需要，還能夠促進區(qū)域經(jīng)濟的增長和城市化進程的加速。然而，撤鎮(zhèn)設市的實施也需要謹慎考慮，避免對原有行政區(qū)劃和社會穩(wěn)定造成不必要的沖擊。（作者：楊宜勇，中國宏觀經(jīng)濟研究院二級研究員、國家發(fā)展和改革委員會市場與價格研究所原所長）

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